山口県の東半分をしめる周防国ですが、国の中は郡［ぐん］に区分がされていました。周防の国は玖珂［くが］郡・熊毛［くまげ］郡・大島［おおしま］郡・都濃［つの］郡・佐波［さば］郡・吉敷［よしき］郡の６つの郡から成り立ちます。基本的に現在残っている山口県の郡名はこれをふまえたものです。防府の大部分は佐波郡にあたりますが、台道方面は吉敷郡になります。各郡ごとに現在の市役所にあたる郡衙［ぐんが］という役所が置かれました。佐波郡衙［さばぐんが］が防府市内にあるはずなのですが、場所はいまだにわかっていません。古くから開けていた右田周辺の可能性もあります。
　郡はさらに郷［ごう］として細かく分けられていました。その区分の中で、一般の民衆は戸籍［こせき］に住んでいるところを書かれ、口分田［くぶんでん］をもらって、農業をしていました。